對政府投資重大項目建設廉政風險防控機制的思考 ——以昆明新機場項目實施為例

發布時間:2014-09-30 16:36:17   來源:云南省紀委

黨中央、國務院作出了深入實施新一輪西部大開發的戰略部署,省委、省政府確定了加快推進“兩強一堡”的戰略規劃,可以預見今后一段時期為我省政府投資重大項目密集建設期。政府投資重大項目建設集資源配置、資金管控、政策運用于一體,具有投資金額巨大、公益性強、社會影響面廣等特點,一旦出現問題,極易對政府公信力造成負面影響,甚至影響社會和諧穩定。因此,如何構建科學的廉政風險防控機制,確保項目優質、安全、廉潔、高效實施,是政府投資重大項目建設必須破解的難題。為切實增強課題研究的針對性,課題組以昆明新機場項目建設為例,對項目實施中廉政風險防控方面一些好的經驗和做法進行總結,對存在問題進行分析,對如何創新廉政風險防控機制進行思考,以期對全省政府重大項目建設廉政監督提供幫助。

一、昆明新機場建設廉政風險防控的有益經驗

昆明新機場是我國實施西部大開發戰略中攸關我省經濟發展大局的重大建設項目,是中國面向東南亞、南亞和連接歐亞的國家門戶樞紐機場。本期規劃為旅客吞吐量3800萬人次、貨郵吞吐量95萬噸、飛機起降30.3萬架次。2020年項目總投資230余億元。在加快推進昆明新機場工程建設各項目標任務過程中,省市各有關部門加強統籌協調,采取有效措施加強項目廉政風險防控,主體工程和第二批非民航專業單位工程均一次性通過驗收,確保了項目優質、安全、廉潔、高效建設,實現了“項目建好,干部不倒”的目標。2012年6月28日昆明長水國際機場正式運營以來,各保障單位按照生產運行指揮體系全力保障航班,各類系統設施設備運行正常,工作人員上崗操作順利,機場總體運行平穩。機場通航航線已達223條,航班正常率已由最初的不到30%提升至11月份的平均79.21%,并于11月14日達到98.28%,創下昆明機場放行正常率歷史新高。目前,昆明長水機場日航班量平均為560架次,單日最高航班量583架次,高峰小時航班最高達41架次,超過巫家壩機場歷史記錄。轉場以來,昆明長水機場運輸量大幅回升并穩步增長。6月28日—12月22日,長水機場共完成航班運輸起降9.93萬架次、旅客吞吐量1197.01萬人次、貨郵吞吐量11.43萬噸。2012年1月—11月,昆明國際機場(含巫家壩機場和長水機場)累計保障航班運輸起降18.04萬架次、旅客吞吐量2175.15萬人次,同比分別增長2.8%、6.1%,完成貨郵吞吐量23.89萬噸,旅客吞吐量繼續排名全國機場第七位。項目實施過程中主要有以下做法:

(一)加強組織領導,為項目建設提供組織保障。自昆明新機場開工建設以來,省委省政府高度重視項目建設,主要領導多次作出重要批示和視察施工現場,對項目建設和管理提出明確要求。僅2011年就連續召開了11次省政府現場會和多次專題會議,研究解決存在問題,協調推進各項工作,全面落實職責任務。省紀委省監察廳高度重視新機場建設,實行工程建設與廉政建設同部署、同落實,在我省在建重點工程中第一次派駐紀檢組監察室,圍繞工程建設的財務、資金、招投標、工程計量管理和設備采購、資金支付結算等重點環節,加強督促檢查。強化聯合督查機制,新機場建設工作督查組采取實地督查、掛牌督辦、會商督辦、電話督辦等方式,每月對工程項目進度情況進行認真梳理,及時通報。昆明市形成了市、區紀委聯合督查機制,強化主要領導親自督查,圍繞省政府現場會議決定事項和機場外部配套工程建設等工作,先后召開33次各種專題協調會議,解決項目具體矛盾和問題,形成抓工作落實的合力。

(二)強化日常監管,全力保證項目建設中的質量和資金使用安全。一是抓質量監管,派駐安全質量工作組牢牢抓住安全、質量兩條主線,建立完善“日巡查、周通報、月考評”質量安全管理長效機制,充分發揮省市區三級質量安全駐場監管機制和指揮部、施工管理總包部、項目監理部、質量檢測機構四級質量保障機制的作用,切實加強施工安全質量標準化建設和質量安全管理制度體系建設,全面提高工程質量和安全管理水平。二是抓資金監管,招標審計工作組抓住內審和外審兩條主線,堅持審計前置,全程貫穿,認真組織開展專項審計,切實加強財務監管,規范資金管理,確保資金安全,杜絕了資金超概算和違規使用等現象。省問責辦、財政廳、金融辦等部門也積極做好相關工作,切實加大監管力度。三是抓督查督辦,省政府昆明新機場建設工作督查組堅持深入現場實地督查,掛牌督辦,及時通報督查督辦情況和存在的問題,并研究提出解決意見和整改措施,加強督促檢查和跟蹤問效。省問責辦重點對昆明新機場建設現場辦公會議決定事項梳理出47個關節點,并對關節點任務目標進行了分解,監督按時辦結18項、順利推進16項、未辦結持續推進13項,督促在建四大類工程28個項目完成了建設任務。

(三)落實廉政責任,切實杜絕項目各方不廉潔行為。一是加強廉政教育,把反腐倡廉宣傳教育融入建設工程全過程,組織指揮部全體干部職工及參建單位項目管理人員觀看反腐倡廉電教片、參觀官渡監獄、省警示教育基地,開展了8次大型反腐倡廉警示教育活動和專題講座,積極推進廉潔文化“四進”活動,構建反腐倡廉思想防線,增強廉潔自律意識。二是排查廉政風險點,重點從思想道德、崗位職責、權力行使、制度機制等方面查找廉政風險點,進行分析評估,確定風險類型、等級,形成了風險防范預警處置、動態管理和檢查評估機制,對苗頭性、傾向性問題予以警示和處置。項目開工以來,指揮部13個部門共查找出31個關鍵崗位、452個風險點,制定出457條防控措施。如,實行招標領導小組會議制度和招投標監督聯合工作機制,對評標專家組成和工作人員的活動實行24小時聲像監控和全封閉管理,共對184個工程建設項目進行了開評標監督。嚴格詢價程序監督,對主要建材、設備,采取甲控乙購的方式采購。截至目前,共對150余件詢價函進行了報收和程序監督。三是夯實廉政責任,新機場建設指揮部、云南機場集團切實擔負起全面領導黨風廉政建設和反腐敗工作的政治責任,把黨風廉政建設納入對各部門及崗位人員的綜合考核。指揮部與參建主體共簽訂黨風廉政建設責任書159份,實行“廉政目標一票否決制”、“獎勵措施與商業賄賂行為掛鉤的一事否決制”,堅持工程建設和黨風廉政建設“兩手抓、兩手硬”做到“兩不誤、兩促進”。在媒體上公開《昆明新機場建設指揮部廉政承諾書》,公布舉報電話和信箱,聘請了18名黨風廉政監督員,強化對崗位、部門、環節的監督。共對72名管理干部進行了領導干部廉潔從業登記,2011年1—8月,指揮部共有55人(次)拒收現金8.3萬元,美金1萬元,購物卡79張,禮品17份(次),工程管理干部均對購車、買房、子女在國外留學等個人重大事項做了具體說明。

(四)健全制度建設,從制度上堵塞廉政風險漏洞。為規范工程建設行為,研究制定了《關于貫徹落實(建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃)的實施意見》、《風險崗位監督管理辦法》、《工程建設監督管理規定》、《昆明新機場建設指揮部黨員干部廉潔自律規定》、《昆明新機場建設指揮部黨風廉政建設責任制實施辦法》、《工作人員廉政守則》、《昆明新機場建設指揮部公開廉政承諾書》、《黨委公開承諾》、《招投標管理規定》、《招標、評標工作紀律》等25項規章制度,覆蓋工程建設、招投標、質量安全、物資設備采購、重大合同變更和履行、資金結算、工程驗收等各領域,使整個項目建設始終做到用制度管權、靠制度管人、按制度辦事,促進各項工作規范運作。

(五)嚴格責任追究,保持對違紀違法行為的高壓態勢。制定下發了《關于嚴格責任追究確保昆明新機場轉場運營目標的意見》、《昆明新機場外部配套工程問責工作規定》,明確對十類不履行或不正確履行職責的情形進行問責。先后有9人在征地拆遷安置、外部配套工程建設和服務保障工作中因措施不力、工作推進緩慢被問責。通過工程質量安全事故和群眾反映的突出問題發現案件線索,加大查辦案件工作力度。共對35件(次)來信來訪和電話舉報進行了初核,對反映不實的舉報及時澄清,對反映屬實的舉報按照干管權限及時轉有關部門查處,對有苗頭的情況及時進行誡勉談話,發揮查辦案件的治本功能。嚴肅查處“1.03”事故相關責人,6人移送司法機關處理,16人給予黨紀政紀處分和行政處罰,對5位專家進行了問責,4個責任單位行政處罰共155萬元,有力促進了新機場建設工程安全質量工作。

二、政府投資重大項目建設廉政風險防控機制存在的問題

研究發現,昆明新機場建設在廉政風險防控方面也還存在權力制約不到位、監督機制欠科學、法律制度不健全、責任追究法律制度不完善和公眾參與度低等問題,這些問題,在其他政府投資建設項目中也不同程度存在,有的甚至更為突出、更為嚴重,需要引起高度關注和重視。

(一)權力制衡機制存瑕疵。政府投資重大項目建設中多數建設單位一把手當家說了算,同級紀檢、監察或檢察機關由于不能深入工程建設的具體環節,難以監督,單位干部職工因不知情,又無法監督。如在工程建設領域容易引發腐敗的招投標環節,一些行業和部門既是政策的制定者,又是資金的安排者,也是代理機構的遴選者,還是許多項目的招標人,同時又是部分投標人的領導者和招標工作的仲裁者,集決策、執行與監督權力于一體,導致常常發生“圍標”、“串標”等違法行為,引發權錢交易,一些領導干部能很容易地利用手中的權力插手重大工程建設,通過權力尋租為自己牟取私利。

(二)監督機制欠科學。主要表現在:一是目前政府投資項目行政監管模式主要沿襲著計劃經濟時代的方式,按照行業屬性,由各系統的行政主管部門分頭監管。這種模式的弊端,一方面容易導致政出多門,各說各話;另一方面按行政隸屬分別由各地的行業主管部門管理監督,缺少一個統一、權威的管理監督機構,如在工程的招投標環節招標采購主體與執法監督主體的混同,對工程建設的監督實質上是一種“同體監督”,即監督由建設部門的上級主管部門負責,出現違規行為,也要由同一主管部門來查處。二是對于專業性、技術性強的管理事項缺乏專業技術力量支持,常規監督檢查基本上只是流于形式。三是政府投資項目工程建設環節多,風險點復雜,監管難度大,行業監管部門與紀檢監察部門在監管職責上存在交叉和重疊,監督合力有待加強。

(三)法律制度不夠健全。一是涉及工程建設領域的現行法律法規存在原則規定多、具體細則少,禁止規定多、配套罰則少,部門規定多、適用規范少,導致罪與非罪界限難以區分。有些制度設計過于粗疏,故而出現漏洞,令人可鉆;有些制度本身嚴密,但缺乏配套制度;或是制度本身并無問題,但制度執行力不強。如在昆明新機場項目建設中就發生了少數違法違紀行為和“1.03”、“6.28”安全事故,凸顯制度漏洞。二是項目建設信息公開披露制度不完善。信息不公開或不及時公開,對于項目實施過程中的工期進度、資金安排、工程質量等信息,社會公眾尚且難以知悉和判斷存在的問題,更難說得上實施有效監督。項目建設信息不對稱,各政府職能部門對于廉政監督信息共享不足,多部門監督效果不理想。

(四)政府投資項目責任追究制度不完善。對不遵守法律法規給政府投資重大項目造成重大損失的,如何依法追究有關責任人的行政責任和法律責任,我國當前的法律法規中并沒有形成一套相對完善的政府投資項目責任追究制度,一些單行罰則散見于各部門的法規中,缺乏可操作性,責任追究立法亟待加強。

(五)政府投資項目公關參與度低。社會公眾對政府投資項目的參與程度大多停留在形式化表象階段,僅僅從政府文件、公告中進行粗略了解,由于知情不夠,造成參與質量不高,參與層面低,對政府投資重大項目決策等行為的社會監督效果不理想。

三、健全項目建設廉政風險防控機制的對策措施

(一)建立和完善權力制約和監督機制。一是通過改革創新,破除一些行業主管部門既是政策制定者,又是資金安排者的管理模式,按照“集權有道、分權有序、授權有據、用權有度”的要求,全面清理行政職權,科學配置權力。對沒有法律依據設置的權力一律取消,對交叉重疊的權力整合歸并,對過分集中的權力適度分解,歸納梳理后編制“行政職權目錄”,固化“行政職權清單”。二是突出對領導決策、行政審批、行政處罰、干部人事、財務管理、招投標、物資采購工程造價等重點環節,全面排查在道德風險、崗位職責、制度機制和業務操作等方面的風險點,逐一梳理,分類,歸總,并進行公示。構建權力運行風險“信息庫”,及時更新,動態管理,加強對權力運行的“關鍵點”實施分權制衡,防止權力的獨斷專行。三是優化工作流程,對行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等行政事項的業務流程進行全面梳理和再造,涵蓋權力運行程序、承辦崗位、辦結時限、監督制約環節、信息反饋等內容,保證權力運行上下銜接順暢。四是以實現權力運行網上全程公開和可查可控為目標,積極探索“機制+科技”的防控新模式。各部門把排查出的權力運行風險點、完善后的制度、優化后的流程、行政事項辦理結果4個方面的內容公開,接受群眾監督。五是嚴格督導考評,對各部門權力運行風險防范管理情況進行評估和考核,著力加強公開測評,把權力運行風險防范管理工作的評議權交給群眾。構建起事前預防、事中約束、事后評議的監管機制屏障,最大限度地減少滋生腐敗的土壤和條件。

(二)健全監管機制,提高廉政風險防控成效。一是在探索建立了紀檢監察、質量安全、專項督查、資金監管、審計控制、督辦問責“六位一體”的監管機制基礎上,進一步理順各監督主體工作關系,明確各自權責,明晰任務分工,形成工作合力,發揮整體效應。建議在政府投資重大項目實施過程中成立廉政風險防控領導小組或專門機構,統籌安排監督任務,明確工程各個領域和環節監督牽頭單位和協作單位,各司其職、各負其責,增強監督工作的針對性和實效性。二是借鑒發達國家和地區政府投資項目的監管經驗,引入專業人士對所有技術性、專業性強的環節如工程質量、技術、安全、成本等進行嚴格把關,建立工程項目各環節的專家庫和專家遴選制度,提高監管工作的專業支撐力度。三是建立工程建設流程管理機制。分別對工程建設中資金效益、工程質量、建設安全等實行全程跟蹤監督檢查,掌握工程項目建設流程,督促執行基本建設程序和強制性標準。對排查出的問題落實整改責任,逐一整改到位,清除工程建設安全事故隱患。四是建立信息化運行監控機制和重大項目建設廉政監督信息共享機制,把信息化技術運用到工程建設各個管理流程中,建立完善權力網上公開運行和電子監察系統,實現網上動態監控,不斷提高有效預防腐敗的能力。五是整合各個行業部門力量監督,探索形成異地抽調審計、發改、財政、財務、工程質量等專業人員共同組成檢查組的制度,充分發揮審計、發改、財政、質監、安監等部門的職能監督作用。

(三)建立健全相關法規制度,提高項目建設信息公開度。一是密切關注國家層面對工程建設領域基礎法律法規的修改和補充,根據我省實際情況,加快制定出工程建設中規劃勘測、投資、建設、監管、招投標等重要環節的管理辦法和實施細則,如政府投資條例,政府采購法實施細則、建設市場管理辦法、企業投資項目核準和備案管理辦法等。進一步深化行政管理體制、行政審批制度、投資體制、金融體制等改革,把昆明新機場建設工作中形成的有效做法和創新成果轉化為法規制度。二是完善工程建設信息公開制度,嚴格公開程序、內容、范圍及時限,確保工程各環節信息公開透明,大力推進政務信息公開,公示工程建設中的關鍵環節和風險點信息,給社會更多知曉內情進行監督的機會。三是加強工程建設領域信用信息資源的整合利用和公開共享,統一信用評價標準和信息發布平臺。各行業主管部門要根據項目信息基本指導目錄和信用信息公開共享規范,制定本系統本行業的具體規定,建立健全信息采集、信用評價、不良信息發布、信用信息互認共享等制度。綜合運用信用信息成果,建立健全守信激勵和失信懲戒制度,強化行業監管和行政監察,既要促進各項任務落實到位,又要防止利用誠信懲戒機制設置市場壁壘搞地方或行業保護主義。

(四)突出監督重點,提高對關鍵環節的監督成效。既加強對項目的經常性監督管理,又抓住工程建設的重點領域和關鍵環節進行重點監督,構建日常監控和專項監控相結合的監控機制,切實提高監督成效。一是抓好項目設計階段監管。進一步規范前期咨詢評估和初步設計及概算審查的工作程序,實施多方案性價比擇優制度,科學合理選定項目建設標準,避免出現部分建設目標不清、技術方案論證不嚴等情況。二是加強項目決策階段的管理。進一步完善和推行政府投資建設項目決策咨詢、專家評議和論證、聽證制度,科學合理確定項目建設規模、工程造價和標準。三是加強建設項目審批環節管理。推行“限時辦結制”,最大限度地優化審批流程,最大限度地縮小審批范圍,實行“一站式審批”,及時公布審批結果。建立全程監督制度,嚴禁違規審批和利用項目審批權搞權錢交易。四是規范招投標環節管理。實行招標領導小組會議制度和招投標監督聯合工作機制,對評標專家產生環節和工作人員的活動實行24小時聲像監控和全封閉管理。建立招投標當事人失信懲戒機制,對招標人、投標人、招標代理機構、評標委員會成員的違法行為進行懲罰并予以記錄和公告。五是強化內控機制,加強資金監管。加強資金使用的全過程動態審計,對工程概算、預算和財務決算進行全面控制。對建設管理費實行公務卡“定點、定人、定額度”的專帳專戶管理。在資金撥付環節,建立以合同為依據,指揮部、施工單位和開戶銀行三方簽訂協議,實行銀行專戶專項表內封閉運作模式,確保資金使用規范,提高資金效益。六是加強對工程施工環節的管理。建立有效監督制約機制,嚴格工程質量監理,強化工程監理機構的管理職責和專業監督作用,建立全過程監理公開機制;嚴格控制工程設計變更、建立嚴格的工程簽證制度;嚴肅查處工程轉包和違法分包。七是加強竣工驗收和結算環節管理。禁止委托不具有相應資質的社會中介機構審核竣工結算,禁止其他各方對工程結算審計工作施加不當影響,干擾審計機構進行獨立審計或縱容、默許承包商或其他相關人員提供不真實、不完整的工程結算簽證和材料。禁止承包商對中介機構結算人員進行賄賂。

(五)建立政府投資項目責任追究制度,有效預防項目實施中的不作為、亂作為行為。一是加快立法進程,夯實政府投資項目管理的法律基礎。從法律上明確規定項目規劃、立項、勘測設計、咨詢評估、審批核準、招投標、施工、監理、竣工驗收、工程后評價等各個環節相關人員的責任和問責程序,健全政府投資管理的制度與規則,明確強制性管理程序。二是建立一套公正科學的政府投資項目評價機制。通過對已完成的政府投資項目的功能性、經濟性、技術性、環保性、持續性等方面評價,從整體上對項目進行績效評價,依據評價結果決定是否對政府投資項目相關責任單位和責任人進行責任追究。三是開展“加強和改進對政府投資管理行為的監督”、“建立政府投資責任追究制度”課題研究,鼓勵有條件的地方和部門積極開展試點工作,為后期的制度建設積累經驗。(省紀委研究室)

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